图文 | 未来编辑部 · 南京大学“深度报道”课程
2023春季课程同学 张潇逸
指导老师 | 白净
海报 | 宁沙
编辑 | 宁沙
上周，美国的三号人物——众议院议长麦卡锡被罢免！导火索是他领导的众议院通过了临时预算案，防止了美国政府关门。为什么世界最强大的美国，政府预算却难产？原因之一是美国债务上限问题！根据美国财政部的数据，2022年美国政府的债务达到30.9万亿美元，是当年GDP的1.21倍，摊到每个美国人头上约9万美元。如果把这个规模庞大的数字变成100美元面额的纸币，前后拼接，能绕地球赤道约11566圈。与此同时，2022年美国政府需要偿还的国债利息为4.76万亿美元，超过了当年军费的一半。中国有句俗语“债多不愁，虱多不痒”，美国政府怎么欠了这么多债？可以这么说，美国是建立在债务上的国家。追溯历史，从独立战争开始，美国联邦议会就开始欠债。到独立战争结束时，美国邦联议会欠下大量债务，拖欠军队津贴甚至差点引发兵变，靠华盛顿催人泪下的演讲暂时化解危机。在当时美国松散的体制下，邦联议会没有向人民直接征税的权利，只有“祈求”各州帮忙分担债务。1786年，邦联议会向各州发出 380 万美元“账单”，最后只收到 663美元。因此，还债成了建立强大的联邦政府的主要动因之一。1787年，国会通过了制宪会议提交的《美利坚合众国宪法》，获得财政主导权，包括征税的权利。
1803年到1811年，来自海关的丰厚收入，加上杰斐逊和加勒廷保守的财政政策，美国债务减少了近一半，截至1811年达到4520万美元。1812年至1815年与英国的战争使总债务在1816年达到1.27亿美元的新高峰，但在战后这一数字急剧下降。到1834年底，全部债务已经偿还，之后两年美国进入了史上仅有的无债务阶段。1837年后，用债务弥补赤字的做法以及美墨战争，使债务有所增加，但从此到1860年期间，债务从未超过7000万美元。
南北战争期间（1861-1865），在林肯领导的北方政权经济拮据之时，银行家杰·库克向他提出了一套改良国债的方案。与之前面向机构投资者的大额债券不同，这套方案将小额国债卖给普通人，再加上得力的宣传攻势，北方政府筹集到了足够的战争经费，但这也使得美国政府的债务一路飙升，在1866年达到28.5亿。1880年至1893年期间，美国政府预算连续13年保持盈余，西部地区的关税和土地销售收入，与历任财政部长在市场溢价购买证券的政策，使债务持续下降。
美国国债的第二次数量级增长是在第一次世界大战期间，在新成立的美联储的帮助下，财政部举办了四次自由贷款活动（Liberty Loan drive）和一次胜利贷款（Victory Loan drive）活动，还推出储蓄证书与节俭邮票（Thrift Stamp）以吸引小投资者。一战结束后的 11 年里，美国政府平均每年偿还债务近 9 亿美元，1930 年债务降至160多亿美元的低点。通过上面的数据，我们可以发现这样一个规律：战争几乎主导了这一时间段美国政府债务的增长，而战争结束后，政府又会致力于还债。这是传统的自由主义经济观点的体现，那时的官员基本上遵循公共债务管理的传统规则，追求平衡预算并尽快偿还债务。纵观美国1790年至今的债务数据，我们会发现，比起美国当今的债务，20世纪40年代之前的美债，几乎可以忽略不计。为什么近80年来美国国债增长速度如此之快？
这要从1932说起，这一年的年底，富兰克林·罗斯福在总统大选中胜出，从那一刻起，美债命运的齿轮开始转动……
罗斯福上台之时，美国正陷入前所未有的经济危机之中。与此前领导人持有的“经济周期是自然现象，必须忍受危机”的观点不同，一种新的观点出现，并主导美国财政政策几十年。“新经济学”（后来被称为凯恩斯主义）认为，在经济衰退期间，政府可以通过降低税收、增加政府支出和扩大货币供应来刺激经济，从而抑制经济下行周期。与这种观点相似，罗斯福尝试通过赤字支出来拉动经济摆脱萧条，并通过创建公共工程计划和其他项目来刺激就业。罗斯福上台第一年创造的预算赤字，几乎是上一任总统最后一年的六倍。二战后，美国债务达到2694.22 亿美元。1960年肯尼迪政府上台后，凯恩斯主义在政府“全面开花”，经济刺激政策被直接用于经济上行周期，导致赤字不断扩大。里根和布什都颁布了减税政策，债务的增速达到历史最快。伊拉克战争与阿富汗战争、2008年金融危机与2020年新冠疫情大流行，进一步促进美国债务增长，后两者促使国会采取了数万亿美元的全面刺激措施。不过美国政府的借债会受到国会的限制。除丹麦外，美国是目前唯一通过法律对其国债设定具体货币限额的国家。1917 年前，美国政府每次需要借款时，都要获得国会授权，由国会决定债务期限、利率和具体用途等。一战期间，为提高国家机器灵活性，国会在 1917 年9月通过了《第二次自由债券法案》 (Second Liberty Bond Act)，决定授予政府一揽子关于借款的权限，条件为联邦政府（不包括地方政府）的总借款量小于已有的数量限制。此后国会又给不同种类的债务设定上限，但这项措施在1939年废止，美国政府债务的总体限制制度正式形成。
自1960年起，美国已经提高或暂停债务上限81次，从来没有出现过债务违约现象。1995年、2014年虽然债务超出上限，但当时实行了债务上限暂停政策。债务上限有时也会成为美国两党斗争的筹码。如1995年，共和党利用拒绝提高债务上限的威胁，要求政府削减支出，导致政府关门，这场风波最后以两党达成适度削减开支与增加税收协议结束。2013年，共和党人再次利用债务上限反对奥巴马的医保法案，导致政府关门16天。从前文我们可以看到，发行国债是弥补财政赤字、刺激经济增长的重要手段，但如果偿债能力不足，就有经济崩溃的风险，如同一个人还不上钱，又缺乏收入，最后只能陷入借新钱还旧账的困境。政府债务与GDP的比值（又称政府杠杆率）可以表现一国偿还债务的能力，这个比值越低，偿债能力越高。战后美国提高债务的做法，在一段时间内有力地刺激了经济增长，提升了还债能力。2000年后美国政府杠杆率大幅上升，2013年突破100%，目前已经超过了120%。根据标准普尔的计算，2022年6月全球政府杠杆率为102%。
一国的债务可以分为内债和外债，前者是政府欠本国投资者的钱，后者是对外国投资者的负债，根据美国财政部的数据，截至2023 年 1 月，美国有7.4万亿美元外债，约占债务总额的 24%。那么问题来了，为什么有些国家要买美国的债券，买点别的不好吗？美国债券受到国际市场青睐的原因是其安全性与相对高利率。风险评级机构标准普尔将各个国家或地区的长期债券的信用划分为21个等级，美国是仅次于最高等级AAA的AA+级。目前美国十年债券收益率为3.965%，评级等于或高于美国、且该类债券收益率比美国高的国家只有澳大利亚（AAA，4.016%）、新西兰（AA+，4.785%）。近十年来（2013-2023），对比黄金，美元已经贬值32%，打个比方，2013年的10万美元可以换2.37千克的黄金，而到了2023年只能换1.59千克。因此，美债还有不得不买的理由，美元作为国际上几乎唯一的通用货币，各个国家都会储存足够的美元作为外汇储备，为了抵抗通货膨胀，债券也成为其他国家理财的重要选择。但是，买债券并不能完全抵消美元贬值的影响，假设这十年间的美债收益率稳定在3%（事实上大部分时间低于3%），还是用10万美元在2013年买美国国债，则10年之后连本带利是13万，能换到2.06千克的黄金，还是低于之前的2.37千克。因此，美国可以借助庞大的美元债券市场，“锁定”或“吞噬”各国所累积的庞大外汇储备，这些储备绝大多数又会回到美国债券市场，成为其弥补赤字和军费的资金。同时，美国凭借美元的国际通货地位，可以发行大量美元来购买他国商品或劳务，或者进行对外直接或间接投资，在美元长期贬值的情况下，这些具有实际价值的产品又会变得不值钱。这便是美国依靠货币收割全球财富的两种方式。法国前总统戴高乐曾说：“美国享受着美元所创造的超级特权和不流眼泪的赤字，它用一钱不值的废纸掠夺其他民族的资源和工厂。”美国用金融手段收割全球财富的后果是“虚拟资本”（如债券等金融资产）的不断膨胀与实体经济的持续衰落。现阶段的美国，金融行业相对于实体经济更加有利可图。2022年，美国金融、保险、房地产和租赁行业的增加值占GDP的20.2%，制造业增加值仅占11%；而1980年前，后者的数字是30%以上。归根到底，以制造业为主的实体经济才是能创造出具有实际价值产品的产业，是虚拟经济存在和发展的基础，美元的最终支柱是美国的实体经济。虚拟经济的过度生长会滋长泡沫经济，市场充溢着买涨不买落的投机气氛，但当预期的增长没有出现时，投资者就会一哄而散。从理性的角度讲，应该借多少钱，要建立在自己能赚多少钱的基础上。从奥巴马政府开始，美国政府开始引导制造业回流美国，特朗普也提出“买美国货，用美国人”的口号，2022年拜登政府通过的《通胀削减法案》《芯片与科学法案》，也是为促进美国的再工业化。根据美国财政部数据，一年来（2022年7月至2023年7月），外国官方持有的美债规模从38950亿美元下降到37604亿美元，美债前两名持有者日本、中国也分别减持1182亿美元与1174亿美元，而中国持有的美债规模，已创2009年5月以来历史新低。“去美元化”在全球范围内出现。[1]郑戈.美国财政宪法的诞生[J].华东政法大学学报,2015,18(03):22-38.[2]（美）布林克利著. 美国史 1492-1997[M]. 2009 p211-214[3]刘家玮著. 全民众筹 社群经济下的众筹革命[M]. 2016 p44-46[4]Ratchford, B. U. (1947). History of the Federal debt in the United States. The American Economic Review, 131-141.[5]Noll, F. (2004). The United States Public Debt, 1861 to 1975. EH. Net Encyclopedia, edited by Robert Whaples[6]https://abcnews.go.com/Politics/us-national-debt-grew-314-trillion-high/story?id=99429867[7]高伟著. 国际金融危机40年解析[M]. 北京：中国发展出版社, 2018.04. p201[8]https://web.archive.org/web/20110816184714/http://freegovreports.com/index.php/finance/193-a-brief-history-of-the-us-federal-debt-limit[9]https://www.spglobal.com/en/research-insights/featured/special-editorial/look-forward/global-debt-leverage-is-a-great-reset-coming[10]http://www.worldgovernmentbonds.com/ [11]https://www.gold.org/goldhub/data/gold-prices[12]程恩富,夏晖.美元霸权:美国掠夺他国财富的重要手段[J].马克思主义研究,2007(12):28-34.[13]曹钟勇著. 货币·国家·世界[M]. 北京：中国铁道出版社, 2014.12.[14]傅云威,宿亮. 刷爆的“信用卡”：起底美国债务危机[N]. 新华每日电讯,2023-05-30(007)[15]Bureau of Economic Analysis[16]李晓西,杨琳.虚拟经济、泡沫经济与实体经济[J].财贸经济,2000(06):5-11.DOI:10.19795/j.cnki.cn11-1166/f.2000.06.001.[17]李凌云.从美元霸权到美元危机的历史与逻辑[J].南方金融,2010(03):49-52+79.
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